3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年政府工作報(bào)告中用一個(gè)重要的數(shù)據(jù)為水利建設(shè)注入了一劑“強(qiáng)心針”——重大水利工程已經(jīng)開工的57個(gè)項(xiàng)目要加快建設(shè)，今年再開工27個(gè)項(xiàng)目，在建重大水利工程投資規(guī)模超過8000億元。
而一年前，同樣是政府工作報(bào)告中，涉及水利的投資額度僅為700億元。來自興業(yè)銀行固定收益部分析顯示，截至2014年10月，在建工程的總投資規(guī)模大約是6000億元，這意味著2015年實(shí)際增量需在2000億元左右。參照2014年的實(shí)際投資額，除去中央投資，地方政府需要為水利工程建設(shè)的籌資額都在數(shù)倍以上。
錢從哪里來？
這是個(gè)一直困擾水利建設(shè)的老問題。
近期，一位陜西省國有企業(yè)副總表示，陜西省第一引水工程“引漢濟(jì)渭”已經(jīng)明確表示其中的供水網(wǎng)絡(luò)工程將采取PPP模式經(jīng)營，該公司也多次調(diào)研并有意向參與“引漢濟(jì)渭”供水網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。
“不是說所有的水利項(xiàng)目，民資或者社會(huì)資本都避而遠(yuǎn)之不愿意介入。”上述企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，“關(guān)鍵看政府給什么政策。”
中央投資提速
“2015年重大水利工程中央投資將達(dá)到700多億元，較2014年增加了300多億元。”3月3日水利部在召開加快推進(jìn)水利工程建設(shè)工作會(huì)議上，水利部部長程雷如是表示。
這一投資增幅較去年增加了75%左右。
“國家之所以在2015年加大水利建設(shè)項(xiàng)投資，與2014年全國出現(xiàn)大面旱情不無關(guān)系。”西部地區(qū)多個(gè)省份水利部門官員向記者表示。
據(jù)公開資料顯示，在2014年夏季，國內(nèi)出現(xiàn)數(shù)年罕見的旱情，致使全國農(nóng)作物受災(zāi)面積近7000萬畝，有近200萬人、300萬頭牲畜因?yàn)楦珊党霈F(xiàn)飲水困難，這同時(shí)也暴露了我國部分地區(qū)在水利建設(shè)上仍存在欠賬。
陜西省水利廳規(guī)計(jì)處副處長張解生表示，我國水利建設(shè)長期以來發(fā)展緩慢，2010年，我國西南地區(qū)曾經(jīng)發(fā)生特大干旱，多個(gè)省區(qū)市遭受洪澇災(zāi)害、部分地方突發(fā)嚴(yán)重山洪泥石流，平安證券表示，目前我國每年因洪澇災(zāi)害、干旱等導(dǎo)致的損失超過2000億元。
直到2011年，國家才在頂層設(shè)計(jì)中重點(diǎn)提到了中長期水利投資計(jì)劃：到2020年，我國水利投資將達(dá)到4萬億，年均4000億元。
為了解決資金問題，2011年國家財(cái)政部會(huì)同多個(gè)相關(guān)部門先后印發(fā)了《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)綜【2011】48號(hào)文件）；文件中明確規(guī)定，為了加速改善農(nóng)田水利的薄弱環(huán)節(jié)，從土地出讓收益中計(jì)提10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，這一政策被認(rèn)為是當(dāng)年“一號(hào)文件”中最具有含金量的政策。
根據(jù)發(fā)改委的數(shù)據(jù)，2011年水利投資約為2000億元，到2014年，水利投資規(guī)模達(dá)到4881億元，已經(jīng)超出10年規(guī)劃均值。
地方長期缺錢
盡管中央對于水利建設(shè)投資的決心巨大，但在“欠賬”過多的現(xiàn)實(shí)中，僅靠政府投資仍難以支撐起建設(shè)所需。
“除了重大水利項(xiàng)目耗資巨大之外，我國還有很多水利建設(shè)項(xiàng)目需要大量資金，例如農(nóng)業(yè)灌溉、人飲工程，抗旱防洪等動(dòng)輒也上百萬元。”甘肅省水利廳規(guī)劃處一位官員向記者表示，在2014年全國水利投資超過4500億元，然而，中央財(cái)政投資僅為1600億元，這也就是說還有2900億元需要省市縣配套，或者通過其他方式去籌錢。
“這對地方財(cái)政來說壓力很大，尤其對西部經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的省份來說更為困難。”上述甘肅省水利廳規(guī)劃處官員表示。
“東莊水庫”是陜西省繼“引漢濟(jì)渭”后的第二個(gè)大型項(xiàng)目，2014年11月獲得國家發(fā)改委立項(xiàng)手續(xù)，但是項(xiàng)目開建還需等到2017年。一位熟悉該項(xiàng)目的陜西省官員表示，東莊水庫總投資127億元，由于該項(xiàng)目主要是治理黃河三門峽水庫隱患和以及農(nóng)業(yè)灌溉等問題，項(xiàng)目本身缺乏盈利性，因此能夠引入其他資本的可能性小，所以陜西省一直希望能夠獲得國家的財(cái)政補(bǔ)貼，目前已經(jīng)將申請預(yù)算上報(bào)給國家相關(guān)部委，但是還沒有拿到錢，申請預(yù)算比例為80%。
水利建設(shè)項(xiàng)目中，資金成為很多項(xiàng)目緩建或工程進(jìn)度緩慢的借口。
張解生稱，陜西省在“十二五”規(guī)劃中水利投資預(yù)期在1050億元，目前已經(jīng)完成投資803億元，預(yù)計(jì)2015年將完成240億元，70%的資金主要來源于中省市縣公共財(cái)政撥款，其余30%是來源于金融機(jī)構(gòu)或者民間資本，政府撥款比重較大。
然而，用于水利建設(shè)的財(cái)政資金主要是由水利建設(shè)基金和(財(cái)綜【2011】48號(hào))文件中所計(jì)提10%的土地出讓收益組成，但是隨著房地產(chǎn)行業(yè)的持續(xù)低迷，土地出讓收益也隨之縮水。中國指數(shù)研究院（以下簡稱中指院）發(fā)布的報(bào)告顯示，樓市交易低迷導(dǎo)致2014年全國300城市土地出讓金總額同比下降27%，縮水約6321億元，總額為23412億元。
水利建設(shè)項(xiàng)目所需由此可能資金缺口越來越大。
“水利部門一直存在資金緊張的問題，有些在一線公益性較強(qiáng)水務(wù)部門的職工甚至都無法保證正常的工資待遇，例如有些自來水公司職工工資只發(fā)放了80%。”張解生表示。
引入民資成關(guān)鍵
事實(shí)上，如何在水利建設(shè)中引入民間資本的討論和探索一直沒有間斷過。
“這些討論最終不得其法的原因歸結(jié)起來一方面是，一般性水利項(xiàng)目盈利性較差或者純屬公益性項(xiàng)目，所以作為趨利的民間資本沒有動(dòng)力介入；另一方面，對于大型的水利項(xiàng)目，在審批手續(xù)上都有嚴(yán)格規(guī)定，致使立項(xiàng)難，這也使得很多民資不愿意介入，即使銀行也不愿意為其貸款。”張解生表示。
國家發(fā)改委投資司副司長張明倫透露，發(fā)改委初步考慮鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的重大水利工程建設(shè)和運(yùn)營，根據(jù)項(xiàng)目的不同情況，通過投資補(bǔ)助、資本金注入、貸款貼息等方式引導(dǎo)和扶持。同時(shí)，創(chuàng)新融資方式，探索利用工程供水發(fā)電等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。
“國家可以考慮出臺(tái)一部專門針對水利建設(shè)項(xiàng)目的政策或法規(guī)，簡化大型水利項(xiàng)目的審批流程，或能吸引民資；至于農(nóng)田灌溉水利項(xiàng)目，可以通過土地流轉(zhuǎn)，或者成立大型農(nóng)業(yè)合作社，使得土地集中化，從而爭取國家優(yōu)惠政策，自建農(nóng)田灌溉水利設(shè)施。”張解生說。
就在全國兩會(huì)開幕前， 甘肅省政府出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見》(以下簡稱《意見》)。其中提出鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營農(nóng)業(yè)和水利工程，同時(shí)積極推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營的市場化，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)、BOO(建設(shè)—擁有—運(yùn)營)等多種模式投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃?xì)狻⑽鬯幚怼⒔ㄖY源化利用和處理、城市綜合管廊等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
來自甘肅省水利廳消息稱，為了鼓勵(lì)民間資本投資運(yùn)營農(nóng)業(yè)和水利工程，從2015年開始，甘肅省將按照“誰投資、誰所有”的原則確定工程產(chǎn)權(quán)，保障社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)和水利工程的合法收益。對于主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)或依法依規(guī)為投資者配置相關(guān)經(jīng)營資源，穩(wěn)定投資回報(bào)；對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本的項(xiàng)目，政府可適當(dāng)予以補(bǔ)貼。
另外，甘肅省為了培育農(nóng)業(yè)、水利工程多元化投資主體，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營、參股控股等形式參與具有一定收益的節(jié)水供水重大水利工程項(xiàng)目，支持專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類經(jīng)營主體，并享有與國有、集體投資項(xiàng)目同等政策待遇，以及地方政府在用地方面的優(yōu)惠政策，依法獲取供水水費(fèi)等經(jīng)營收益，還可依法繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益。
“民資進(jìn)入水利建設(shè)項(xiàng)目意愿還是有的，關(guān)鍵是有沒有對民營企業(yè)有吸引力的優(yōu)惠政策落地。”上述陜西國企副總表示。
發(fā)改委表示，將完善價(jià)格形成機(jī)制，確保項(xiàng)目合理盈利水平，增強(qiáng)吸引社會(huì)投資的能力，比如水利工程的供水價(jià)格應(yīng)該按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則合理確定，并根據(jù)供水成本變化和社會(huì)承受能力等適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
